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谷貴也傷農：糧食危机与多哈困局
2008-06-09
香港經濟導報嚴洲正／面對當前的全球糧食危机，聯合國糧農組織於6月3~5日在羅馬舉行全球糧食安全高級別會議，呼吁富國多出錢出力，并取消農業貿易壁壘、減少農業補助及其他价格限制措施，為平抑糧价拿出實際行動。當前全球糧食危机的關鍵點在於，食品价格上漲似乎成為一個長期現實，其背后的推動因素主要有三：快速發展的亞洲對糧食需求的急速增長﹔新型生物燃料對土地的爭奪﹔以及气候變化導致的乾旱對全球農業生產的影響。八國峰會、聯合國都幵始關注糧食問題，意味著全球化時代的跨國合作是方向。但問題是，應該采取何种措施？糧食援助會起到作用，但卻衹是短期的治標手段。各國需要重新關注增加農產品供應，包括重視研發，并加大水利灌溉方面的投入。而這些方法都需要時間才能見到成效。 要防止將來發生危机，就需要修正刺激農業發展的基本方法。而這意味著在全球?圍內建立有效且有利於糧食貿易的貿易政策。但現在不僅和上述目標相去甚遠，甚至還在背道而馳。從發達國家看，歐洲下令發展生物燃料，美國也對其實施補貼，加上針對生物燃料替代原料的關稅壁壘，令農民將用以果腹的口糧拿來生產燃料，推高了玉米等糧食的价格。 從發展中國家看，雖然進口壁壘土崩瓦解，但卻加強了食品出口限制，各國都以糧食安全為由，試圖將國內糧食供應保持在較高水准。這樣一來，那些無法以全球市場价格出售農產品的農民就會遭受損失。隨著更多的國家實施出口限制，全球供應合同推動糧食价格進一步上漲了至少10%。這是一個惡性循環，因為由恐慌和政策引起的投机囤積行為會加速价格的上漲。 如果不能達成統一的協議取消這些限制，已經處於水深火熱之中的世界貧困人口處境會更糟。工業國家應當取消所有會導致生物燃料侵蝕糧食生產的做法，包括所有形式的乙醇補貼和關稅。相應地，發展中國家中的主要糧食生產國也應該取消出口限制，讓市場力量去促使農產品供應的增加。 不幸的是，正在進行的多哈回合貿易談判本身不會討論這些問題。原因之一是美國總統初選期間出現反貿易傾向，即便是美國与哥倫比亞之間的自由貿易協定都難以獲得批准，在這樣的環境下，多哈談判完成的希望渺茫。更重要的是，在多哈回合中，導致當前貿易政策的罪魁禍首─生物燃料補貼和出口限制─并非討論的重點。多哈談判討論的主要是農業保護的傳統形式，如進口國的貿易壁壘和生產國對糧食生產的補貼等等。但由於糧食价格飆升，進口壁壘已經瓦解，上述問題現在已經不再那麼重要。雖然結束多哈回合的談判對全球和整個貿易体系來說是件好事，但它無法解當前危机的燃眉之急。 更自由的農業貿易一定能夠幫助窮人嗎？全球糧食危机促使人們重新審視政府干預農業的嚴重后果。窮人挨餓部份原因是美國付錢給本國的農民，要求其由糧食作物改种燃料作物。但同時，這場危机使得人們在兩個方面更加怀疑糧食自由市場。 第一方面是“糧食安全”。不管是富裕國家還是貧窮國家的政客們都抓住近來糧食价格瘋漲問題不放，以此來証明自由農業貿易有風險，糧食實現自給自足很有必要。第二方面則關系到窮人。一直以來，鼓吹貿易自由的改革者都基於這樣的理論：市場扭曲，尤其是發達國家的補貼，壓低了价格并且傷害了貧窮國家的農村地區，而這些地區居住著全球四分之三的最窮的人。多哈貿易談判之所以被稱為“發展回合”很大程度是因為它關注農業，但現在回過頭又指責高糧价傷害窮人。 自給自足的觀點容易反駁。任何一個認為經濟獨立是通向糧食安全之路的人都應該看看饑餓的朝鮮。在全球市場上，是貿易壁壘而不是沒有貿易壁壘加劇了糧食危机。价格上漲最大的商品通常是交易量最少的商品，例如，全球大米產品中衹有6%進行跨國貿易。單方面出口管制讓情況更趨惡劣。印度和越南就有這樣的舉措，使得全球供給被扰亂，國內的農民也沒有動力生產更多的糧食。衹有不斷加大貿易自由度和減少市場扭曲才能使得市場日趨緊密和穩定。自由貿易危害糧食安全的觀點完全是錯誤的。 但貿易、糧价和減少貧困之間的關系就不那麼明顯了。不同的政策對价格有不同的影響。削減農產品關稅，消費者花費減少﹔削減農業補貼，全球糧食价格上升。因為農業補貼太多，所以完全自由貿易的凈效應將會是糧食价格上升。据世界銀行估計，基礎農產品平均上升5.5%，加工后農產品上升1.3%。 這些影響仍然遠遠小於近期的糧食价格上漲，但它們究竟對窮人有沒有影響，如果有，是對窮人有益呢還是有害？簡單來說，短期內糧食出口國獲益，而凈進口國受損﹔農民獲益，糧食購買者受損。盡管世界上大多數貧困人口生活在農村，但他們不衹靠出售糧食過活，也不是出售糧食的大戶。一項由世行的兩位經濟學家共同完成即將出版的研究表明，包括孟加拉和贊比亞在內的九個貧困國家，雖然它們很落后，但仍然衹有五分之一的家庭是凈出售者。這意味著自由貿易的受損者多於獲益者。 但事情并沒有這麼簡單。研究者指出食品凈購買者一般而言比凈出售者富裕，因此整体來看，高糧价使得收入從富裕家庭轉移到窮困家庭。另外价格并不是唯一對貧困有影響的因素。更高的農業收入對促進農村勞動力的需求，刺激無地農民和衹買不种者的工資上升。几項研究顯示，這一過程的收入效應超過最初的价格效應。最終，農業部門自身也得以發展。數十年來在農業上的投資不足使得許多貧困國家依賴於糧食進口：假以時日這种情況可以得到改變。 世行通常認為所有這些因素的凈效應是積极的。雖然更自由的貿易?和更高的价格?可能提高某些國家的貧困率，但卻可能減少更多國家的貧困率。有研究分析模擬了在全球价格和貿易的層次上，去掉所有補貼和壁壘對經濟的影響，然后將結果与覆蓋10億人口的15個國家的詳細人口資料結合分析。農產品完全自由貿易使13個國家的貧困率下降，衹有兩個國家上升。 但最近世行看起來要走另外一條路線。世行行長佐立克聲稱糧价危机使得1億人處於貧困線以下，十年的經濟發展化為烏有。他的資料主要來源於世行經濟學家所作的另一項研究。這項研究通過在九個國家以戶為單位進行調查，分析了价格更高的主食与貧窮的聯系。在七個國家，高糧价意味著更多的貧困。 事實上，世行的研究結果并不像表面上看起來這樣矛盾。這兩次研究基於不同國家：衹有祕魯，贊比亞和越南同時在兩項研究中出現。悲觀的分析衹考慮价格更高的主食与經濟的聯系，而另外一項研究則考慮所有對農產品進行更加自由的貿易如何作用於經濟。這樣的貿易帶來了更廣泛的利益：即使主食价格上升加劇了某些國家的貧困，至少在短期內，因為發達國家削減關稅，對其他農產品的出口需求增長足以彌補由此所帶來的損失，比如加工后產品。 這种种聯系可以引出兩個結論。第一，世行和其他人應該摒棄關於糧食价格對窮人影響的种种空泛之談。第二，貿易改革的實質至關重要。要對抗貧困，廢除富裕國家對主食的補貼，關注多哈回合的种种爭論，都不如削減關稅有用。
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