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俞力工: 欧洲联盟难关重重
2008-06-21
俞力工／继本月13日爱尔兰全民公投否决欧洲联盟的里斯本条约后，18日英国上议院却顺利通过该条约。欧盟已先后有19个国家（包括英国）批准此条约。其它国家，如西班牙、比利时、瑞典、荷兰、塞浦路斯、意大利、德国，据当前情况判断，将会陆续获得批准。唯独捷克，极有步上爱尔兰后尘的可能。爱尔兰公投结束后，引起欧洲联盟成员的震撼。要求爱尔兰自动退出欧盟的声音有之，强调欧盟成员按不同的“团队精神”采取“双轨制”的呼声也有之，提出爱尔兰“重新投票”的建议更是不绝于耳。由于里斯本条约必须获得所有成员的一致批准方能生效，许多人便尖锐指出，爱尔兰人口不过只有350万，却阻挠欧盟其它4.9亿人口的统合进程，不啻是使用“少数暴力”。还有人以数据指出，1973年以来爱尔兰总共获得欧盟170亿欧元补助，由是成为最大受益国，因此，除了指责爱尔兰人民忘恩负义之外，还要求其退回一切补助…。 笔者过去多次指出，欧洲联盟系近代最为广泛、最为深化的区域性国际合作范例，无论成功与否，对国际社会具有极大参考价值。此次爱尔兰公投的结果所涉及的问题极为广泛，以下不妨就其大端逐个讨论。 多数民主还是一致决定？ 欧洲联盟自其前身煤钢联盟于1951年成立以来，一贯由主要成员国的首脑决定其政策与方向。及至2005年，待欧盟为了应付15个成员扩大为27个成员的新形势而提出“欧洲联盟宪章”时，突然遭到荷兰与法国公民投票的否决。于是乎，欧盟要员便匆匆修改了宪章的部分内容与批准程序，一方面使得欧盟的议事、决策程序更加体现民主原则（如增加欧洲议会的若干决策权），更加兼顾社会正义；另一方面，动员各个成员国的议会来经手批准工作，从而回避了不牢靠的公民投票。然而出于爱尔兰宪法的特殊规定，公投程序无以避免，于是造成了如今说“不”的结果。鉴于此，眼下便浮现几个值得探讨的理论问题: 其一，国会代议制与公民直接投票究竟何者更加民主？其二，2004年提出的“欧盟宪章”或去年底修订的“改革条约”为何不能以多数决方式加以通过、生效，而必须取得所有成员的一致意见？就前者而言，目前国际上广泛实施的代议制可说是传统“能人政治”与“人民直接参政”的一个混合体，其基本出发点是“人民的普遍素质还达不到直接参政的程度”，因此必须由其人民代表居中（国会中）代理。 尽管如此，欧洲民主国家的宪法又多有“酌情举行公民投票”的规定（例如，欧盟“改革条约”中就有“百万人以上的连署要求”），其目的不外是拿公投作为代议制的补充，即遇有代议制出现偏离民意情况，或防止两院制的互相牵制，便诉诸于公民的直接投票、直接参政来伸张公意。 虽然每个国家宪法对公投有不同的标准与规定，但一般说来，某些问题是不允许公民直接参与决策的，譬如，纯技术性问题（如技术性极为复杂的国防问题），财政预算（民众多倾向低税率），以及涉及国家安危的紧急事件。不幸的是，近年来，许多国家的极右派出于私利，屡屡利用仇外、反恐议题，大肆煽情，并通过公民投票来骗取政治资本。这方面，远在台湾的民进党也发挥得淋漓尽致，以至于触及核能发电的技术问题和国家安危的统独问题，均列为公投议题。 欧洲联盟的宪章也好，改革条约也好，就内容而言，涉及问题极为广泛，专业性也非一般民众所能掌握，贸然交予民众表决，往往会出现将一国内政与欧盟政策互相混淆、国内党争波及欧盟、国际政治与经贸的失误加罪于欧盟的一系列失误。以此次爱尔兰公投为例，投票结果部分反映了民众对油价、食品价格上涨的不满，而欧洲联盟却不应当为全球性的能源危机，以及连带的物价飞涨担负所有责任。至于这次爱尔兰公投中民众对“国家决策权与军事中立传统将受冲击”所表达的忧虑，似乎还不至于构成使欧盟停摆的死结。或许，欧盟只需要与该国达成额外协议，排除其民众的隐忧，再通过一次投票便能够达到解围目的。 多数暴力 至于为何要采取一致意见的办法？问题追究起来则更加复杂。理论上，如果重大原则问题不采取一致意见的办法，则必须求助于成员国的多数决。如此，影响力较大的大国定然会掌控一切。如以人口比率或国内总产值来作为计票基础，也终归会让大国、强国取得绝对优势。第二次世界大战结束后，中西欧普遍意识到“多数暴力”、“强势暴力”的不可取，因此欧盟与其历届前身在处理重大原则问题时，尽量避免采用多数决。就此意义，少数服从多数的多数决制度固然体现了民主政治的基本精神，但这种以“人人平等”为前提的办法，却不能够任意地运用在“人口比例和实力绝对不平等”的所有社会问题上。以最近的西藏问题而言，通过政府的宣传，汉族之间不难达成“达赖喇嘛是披着袈裟的豺狼”的共识；然而在藏族看来，这却是永远不可能接受的对其活佛、对其宗教文化核心的亵渎。既然中央政府意识到必须采取自治区的办法来回避“多数暴力”，却又纵容一党政要践踏自治区文化。如此众目睽睽之下，自然会引起国际上的一片嘘声。 顺周期的终止 1990年以前，欧洲国家的统合运动极为顺利与成功，因此许多决议均是在“顺周期”下加以制定（例如，欢迎土耳其加盟，扩大欧盟范围，把单一的共同市场功能扩大至独立安全与外交政策，甚至透过西欧防御联盟，WEU，建立自己的军事力量等等）。及至冷战结束，众多东欧国家纷纷加入该组织后，欧洲联盟成员国之间的矛盾便从大国、小国之分，蜕变为政治文化之分和价值观之分。以2003年的伊拉克战争为例，欧洲大陆的欧盟老成员多持反战态度，而来自前华沙集团的新成员，则争先恐后地为美国敲边鼓。换言之，过去的一致意见曾长期推动欧盟成员的协作，如今却可能成为整合、统合进程的绊脚石。好在此“一致通过”的规定仅仅涉及批准“改革条约”的少数原则性问题。往后只要该条约正式实施，其他重大事项将按条约规定，采取“决议的通过必须取得55%成员国的同意”和“赞同国的人口必须超过欧盟全人口总数的65%”的“双保险”办法。 逆周期的对策与替罪羔羊 冷战结束同时标志着市场经济模式的胜利，与美国借“反恐”名义扩充势力范围的开端。欧洲联盟许多成员一时不查，除了在经贸领域片面强调“提高国际竞争力”之外，军事上也跟随着美国扩大国防预算并四下进行“人道干预”。及至本世纪之初，欧盟范围便明显发现，为了迎合全球化与新自由主义经济政策而致力提高竞争力，为了听从美国的摆布，自己所付出的代价却是：劳资间剪刀差的扩大，失业率的攀高不下，增长率的低迷徘徊，军事预算的提高，军事干预的增加，欧盟内部极右势力、仇外势力的崛起，国际安全环境的败坏、文明冲突的加剧、物价的飞涨、实际购买力的降低… 于是乎，欧盟的要员们顿然意识到，处于逆周期途中，必须减缓扩大组织的速度，而其具体办法：一是提高加盟的门槛；二是强调新成员与境内的外籍人士必须尊重该区域的文化价值与习俗；三是在“改革条约”之外，拟定具有约束性的“基本权利宪章”，以保障民众的劳动、社会权利。不言而喻，这一系列措施固然可加强欧盟内部的部分凝聚力，却可能相当程度地破坏了顺周期期间所制定的宽容的多元文化政策。具体而言，强调尊重文化价值观的做法，似乎无法抵制美国对新成员国的影响，相反地，倒加强了对欧盟境内数千万伊斯兰教徒的压力。令人感到不解的是，冷战时期，政治难民、外籍劳工、伊斯兰教移民均属受欢迎、受保护的少数群体，冷战结束后，反而成为恐怖分子的“潜在支持者”。 过去，伊斯兰教妇女能够像所有天主教修女一样自由地系带头巾而且通行无阻，如今，却有越来越多的欧盟国家，以“奇风异俗”名义，对此宗教自由加以法律禁止。另外引人注目的是，欧洲联盟原本应当重新调整对美国的政策，继续迈向顺周期时代所制定的“欧人治欧”政策（指1992年初“马城条约”提出的“独立安全与外交政策”）。如今，继德、法两国保守派当家后，非但更加亲近于美国，同时却把怨气一股脑地出在求入欧盟的土耳其身上。这种“移情”关系不由得让人想起中国于50年代碍于苏联的情面，而首先对南斯拉夫发难。 欧盟，早已远离邦联的松懈，却还离“区域联邦大国”一段长距。统合、整合过程，其实就是一个逐步、自由放弃主权的过程。这期间，显然存在两个核心问题：一是如何将统合深化，而同时维护各个成员的个性与利益；二是如何维护欧盟集体的个性与独立，而不成为国际强权的附庸。欧盟如果成功，必然对国际安全与合作起杠杆作用，如果失败，大家或许将面对一个前所未有的逆周期。 2008/06/20
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